【书  名】基于系统支持的教育决策研究

【作　者】李伟涛 著     

【出版者】华东师范大学出版社

【索书号】G520/4023-2

【阅览室】赭山校区文科阅览室

内容简介

《基于系统支持的教育决策研究》基于证据的决策、精准决策、更多的主体参与决策，是国家现代化进程中教育决策的内在需求。教育决策支持系统对这些需求有着巨大的供给功能，正是在此意义上说，教育决策支持系统是一个宝藏。本书围绕教育决策支持系统对教育决策的支持这一核心问题展开论述，旨在丰富并深化对于“基于证据”的认识，并为教育决策研究者把握国情和转变研究范式提供帮助与启示。

导论 教育决策支持的需求与供给

决策支持系统（Decision Support System，简称DSS）的概念，提出于20世纪70年代，随后在多领域得到积极发展。本研究重点论述的“决策支持系统”是我国*建设的“国家教育科学决策服务系统”，这是我国教育领域的一个决策支持系统。该系统2012年立项建设时的名称为“国家教育决策支持统计服务系统”，2015年正式启动实施时的名称为“国家教育科学决策服务系统”。本研究中把这个系统统一简称为“教育决策支持系统”。这种简化，除了出于简化文字、方便阅读的目的之外，也与国际上的用法保持了一致。

本研究探讨基于系统支持的教育决策，是把教育决策支持系统置于需求-供给关系主导的实践场景中进行考察分析。为此，必须回答： （1）我国教育决策面临的挑战是什么，尤其是释放出怎样的决策支持需求？释放的决策支持需求的主要特征是什么？（2）针对教育决策释放的需求，已经有哪些支持方式，这些支持方式可以解决什么？存在什么局限性？（3）在上述背景下，本研究聚焦教育决策支持系统，应该做出怎样的选择定位，研究的思路与方法是什么，以及本书在内容上如何呈现架构？

一、 教育决策面临挑战的变化及其释放的支持需求： 整合的需求

一部人类教育发展的历史，是面临一次次重大转型、做出教育决策的历史。面对动态变化、纷繁复杂的世界，教育决策的环境正在发生深刻的变化，教育决策面临着多方面的焦虑或者说挑战，释放出决策支持的需求，突出表现为： 一是教育优先发展对教育决策提出的超前性需求越发显得明显，而面对未知的世界，为教育决策提供系统而非分散的信息预测支持，成为不容回避的挑战；二是面对教育发展的不平衡、利益群体的多元且诉求多样化，教育决策“锁定”解决什么问题、服务什么群体，需要站在国家公共教育的高度，统筹考虑不同地区、不同群体的教育利益，而不是把地区之间或群体之间的利益孤立、分割开来；三是教育决策主体间的协作需求增长，即随着现代教育成为公共事业的特征越发明显，教育决策中的参与主体不再只是政府内部更不是部门内部，不同主体之间的协作需求增加且显得至关重要，而这对于教育决策的程序设置提出了挑战。

（一） 教育决策前瞻性与系统预测信息支持需求

教育是面向未来的事业，但教育事业的未来发展不是一个自然而然的过程，需要前瞻决策，发挥决策在教育发展中的导向作用。教育优先发展的逻辑基础便在于此。教育内容的滞后性，并不影响教育的超前性特质存在，这主要是因为教育周期较长，而在长周期中社会发生的变化对人力资源不断提出新的需求，教育发展直接关系未来的经济社会发展。从世界范围来看，教育超前规划与决策正在成为一个重要趋势。

前瞻决策的关键，是预测信息的支持。教育决策，是预测未来世界对教育需求以及基于需求的供给过程，是信息预测分析与应用的过程。在这一过程中，由于教育本质上是面向未来培养人的事业，而人的培养存在一个周期，人力资本提升需要时间积累。在国际上，衡量一个国家或地区的教育与人力资源发展水平的常用指标，比如人均受教育年限、主要劳动力人口教育水平，均属于时间累积性指标。因此，预见未来的信息收集、分析与应用，是各国政府教育决策的重要关注。经济合作与发展组织的PISA学生素养测试之所以得到各国政府的高度关注，正是由于15岁学生的素养是一个国家或地区未来一个时期劳动力水平的重要预测。根据对过去一个时期我国经济发展和教育发展在世界上的排位比较分析，我国教育优先发展的特征明显。但随着我国教育发展达到一个新的高度，教育优先发展对教育决策提出了更为深刻的挑战，并释放出预测信息支持的需求。

但预测信息支持面临着信息不确定性的问题。信息不确定性，一方面源于我们生活的世界充满了不确定性，未来的发展更是具有不确定性，另一方面源于我们对世界的认知能力存在局限性。不容否认，未来发展的不确定性，增加了对人才需求的认识和预测的难度。可以预见和难以预见的风险因素在增加，方案备选的不确定性和难度也在增加。因此，预见未来成为一种挑战。

教育前瞻决策提出的预测信息支持不是抽象的，而是具体的。这里以教育资源配置的预测为例予以说明。我国城镇化的快速发展给教育资源的动态配置带来了挑战。在我国，无论是一些地区存在没有一个学生的学校，还是班额过大的城镇学校大量存在，都是由于人口流动与学龄人口变化带来挑战，而应对却不足所造成。没有超前性的系统预测，教育资源的规划、布局与配置就容易犯致命的错误，造成部分贫困农村撤点并校，带来不利影响。而实现超前、系统预测，面临着极其复杂的现状，如一位长期关注我国城乡学校建设状况的管理者的感慨：

本来学校的布局应当依据生源的数量和保障就近入学的政策进行控制，但是现在我国正处在产业结构转移的过程，人口就业变动比较大，随迁学生就学地区不确定，给一些城镇学校规划布局带来很大困难。老城镇、城市学校想再改扩建，找不到用地。在中部一个省调查的时候，一个县第三小学还不是好的小学，平均班额是108人，老师都是背着“小蜜蜂”（这里的“小蜜蜂”，是指学校教师上课用的教学扩音器。）上课，看了以后直让人掉眼泪。另外农村学校空得不得了，现在定义的小规模学校是100人以下，没有学生的学校还有九千多所，也不敢撤，因为不知道学生哪天回来，一般的学校的学生就是五六个、七八个，还有的学校只有一两个学生，所以这些学校的老师很难配置，导致农村的教师超编缺员。

本研究基于统一整理和研究伦理的需要，对记录与访谈过程中收集的资料采用了代号的方式。决策者用JC作为代号，公共管理者用GL作为代号，教育决策研究者用YJ作为代号，技术人员用JS作为代号。代号后面的数字1、2、3……表示不同的人员。

从影响因素的角度分析，城乡教育资源配置受到的影响因素是多元的，因而使得信息预测支持充满挑战。经济发展水平是影响教育资源配置的重要因素。这不仅体现在教育资源配置的水平标准上，而且体现在基础教育资源配置的要素类型上。这可以从一组相关系数分析结果获得证据。以义务教育阶段小学教育资源配置水平为例，2010、2012、2014年全国各地区人均GDP与小学大班额比例、城镇大班额比例呈负相关且是强相关关系，而与本科及以上学历教师比例、校均外语教师和音乐教师以及信息技术教师比例、农村建网学校比例、城市建网学校比例均呈正相关关系，并具有强相关以上水平。

以小学大班额比例指标来看，上海尽管大大低于全国平均水平，但2004—2014十年间上海市的小学大班额比例的波动较大，这是因为受到户籍人口入学高峰和外来进城务工人员随迁子女快速增多的双重影响。2010年小学在校生数比2008年增多了14万，大班额比例比2008年翻了一倍多。而2014年尽管在校生数仍然保持在较高的规模水平，但大班额比例回落到了较低水平，这与“十二五”伊始上海教育行政部门在人口与学龄人口预测分析基础上制定实施的《上海市区县基础教育“十二五”基本建设规划》、《上海“城乡基础教育一体化建设工程”实施方案（2011—2015年）》等政策密不可分。根据对这些政策内容的分析，其核心是适应城乡一体化发展需求，按常住人口配置教育资源，把随迁子女全部纳入城乡教育布局建设规划，这是上海实施义务教育以来重大的制度突破与政策安排。政策实施取得的显著效果表明，教育资源配置水平的提升不仅依赖于经济发展水平、公共教育财政保障，而且需要预测能力的同步提升。如果教育预测能力得不到提升，即使教育经费充足，也未必能够提高教育资源配置水平，满足常住人口平等接受良好义务教育的需求。

同样，教育资源需求预测能力对于欠发达地区教育资源配置也具有重要意义。对于经济发展水平低的地区，国家财政转移支付制度保障了教育资源配置所需的资金，但这并不一定意味着这些地区教育资源配置水平的提高。在城镇化水平快速提高的背景下，教育资源配置的精准性需要由准确前瞻把握城乡之间人口流动带来的影响来保障，教育资源配置要素的丰富性需要由科学统筹教育资金的使用领域来保障。如果缺乏调查研究基础上的、预测分析科学决策、制度安排，简单化地分配财政转移资金，那么教育资源配置依然会难以适应新型城镇化背景下城乡居民接受良好教育的需求。可见，经济发展水平或者财政经费保障水平与教育资源配置水平要显现出正比关系，离不开教育需求预测能力的提升。

上述案例的分析，揭示了面向未来的教育决策释放出预测信息支持的需求，但要实现预测信息支持，必须系统应对三个难题： 一是预见未来中的信息不确定，除了信息未知之外，还包括信息不对称、信息干扰等；二是教育决策信息不确定的成因，一方面在于人口分布与经济社会发展的变动，另一方面在于教育发展重心从外延发展转向内涵发展，需要考虑更为多样的变量和因素；三是教育决策的预测信息支持的背后是“一代人”的发展，并由此引发预测信息支持的动力与焦虑并存。预测信息支持的动力在于，人力资本理论改变了人们对教育的认识，教育决策的结果关乎“一代人”的培养；而支持的焦虑在于教育决策具有的迟效性注定了其往往会受到急功近利思想的负面影响。正如有学者指出的那样，教育决策的迟效性，既是急功近利者的机会，也是高瞻远瞩者的机遇。

上述难题反映出系统预测信息支持的迫切性和重要性。只有系统性预测，才能为教育决策提供可靠性和有用性证据，为教育决策提供有力的支持。这就需要服务于教育决策的信息预测，不能就教育论教育，而需要把教育与经济社会发展结合起来；不能静态地看待教育发展，而需要把教育与人口变化以及未来人力资源需求结合起来。

（二） 教育决策针对性与利益诉求分析支持需求

在教育决策中，人们常常会追问，我们到底对“什么”进行决策？这在实质上追问的是教育决策针对性的问题。确定清楚教育决策针对的对象，似乎并不具有挑战性，但实则不然。政府决策过程实质上是一场选择，而选择的根本立场是国家立场。什么是国家立场？无论是戴维·伊斯顿为代表的行为主义政治哲学理论所强调的政府回应民众的需求，还是不断发展的国家理论所强调的市民社会与国家的新型合作关系、关注人的发展权利，都把民众置于重要的地位。对于民众教育利益诉求的回应不是抽象的，而是具体的。我国作为一个大国，回应民众需求有着独特的内涵，并面临着艰巨的挑战。在学界，分权式改革得失视角对中国的大国发展道路研究（王永钦，2007）、有效政治与大国成长的反思研究（林尚立，2008）、比较历史视野下的大国治理研究（黄杰，2012）等等，均是聚焦中国作为大国在发展道路上面临的挑战。

在大国的国情背景下，教育领域的决策面临着深刻的挑战。中国作为大国的“大”，包含人口与地理两个相互交织的层面。教育决策中的挑战，自然可以从这两个相互交织的层面上进行考察。教育是一个国家有计划地培养人的活动，全民素质提升是教育发展的核心指向。这是教育发展的本质规律，也是教育决策必须遵循的一个规律。这里要考察的是，随着时代发展，教育决策要做到遵循这一规律，正面临着与以往不同的挑战。

2012年，我国农村尤其是农村边远山区、少数民族地区、集中连片特困地区的学前教育发展水平仍然较为落后，大部分中西部地区不仅学前教育毛入园率不高，部分西部省份有44个县（包括滇西边境地区、燕山-太行山区、乌蒙山区的部分县）低于20%，有91个县低于30%。集中连片特困地区不仅学前教育普及水平较低，办园条件与全国相比也存在很大差距，如生师比为26.6：1，相比全国平均20.2：1的配置水平明显偏紧；集中连片特困地区独立设置的幼儿园只有52.3%有卫生厕所，这一比例在农村仅为37.8%。而在高中教育阶段，集中连片特困地区高中毛入学率低于10%的有22个县（多集中在乌蒙山区和藏区），低于20%的有62个县，低于30%的有115个县。

上述数据描述了连片特困地区教育发展不平衡的状况。从平均数来看，连片特困地区与全国平均水平存在差距。实施教育扶贫、确保2020年全面建成小康社会的重点地区正是中央政府关注的连片特困地区。从支持决策的角度来看，在为决策者提供平均数的同时，必须关注不同连片特困地区之间的差距并提供相关信息。亦即，教育扶贫的所谓“精准”在外延上不是抽象的，而需要具体到连片特困地区的县、市。对于学前教育而言，教育扶贫的决策需要精准到县，因此开展县与县之间的需求差异分析是非常必要的支持行动。而对于高中教育而言，教育扶贫的决策需要精准到地级市，地级市之间的需求差异分析是必要的支持。不过，这只是教育决策对象精准化的初级阶段。

进一步提高教育决策的针对性，则需要聚焦至学校层面。比如生均图书、饮用水、厕所不达标学校的分布，是精准扶贫所需要的信息支持。有研究结论显示，同样的图书配置在城市与农村学校，由于学生需求程度不同，配置的效益是不同的。对于农村尤其是偏远地区的乡村学校，生均图书拥有量的提高对学校办学具有明显的促进效应，“存在显著正向影响”。这从一个侧面印证了精准决策的必要性。一位长期关注贫困地区教育发展的公共管理者的话也印证了这一点：

对贫困地区来讲，要让贫困地区的学生接受现代的生活方式的教育。原来管基建工作的时候，一直宣传一个观点，我们一定要在贫困地区的学校里面去建冲水式厕所，建这些良好的生活设施，必须让学生们在学校里面开始接受现代文明的教育，开始提高这些文明的素质。这样的话当他们成为一个公民的时候，才能成为一个合格的社会公民。

但教育决策的针对性提高，不只意味着在层级维度上精准到学校层面。实际上，除了层级维度之外，教育决策的针对性还需要考虑教育与经济社会之间的横向关联性。比如，教育发展不是孤立于社会存在的，而是受家庭经济社会背景的影响。教育扶贫中精准到“人”，在对象上不仅仅是精准到学生，还需要精准到学生的父母或其他监护人，这样就将教育扶贫问题引申到社会情境，引申到密切相关的社会问题。这也是留守儿童教育问题离不开从家庭与社会角度进行分析并采取政策措施的原因所在。从家庭与社会角度分析，是由留守儿童教育问题的性质所决定的。留守儿童教育问题，是城镇化快速发展背景下，农村劳动力大量流向城市造成的，因而不单单是一个教育问题，也是一个经济产业问题、家庭与社会问题。门只是问题解决的推动者之一，而不是者。没有县域经济发展，留守儿童教育问题难以从根本上缓解和解决。这也是有学者建议把农民工回乡创业作为留守儿童数量控制的方法之一的原因。同时，社会人士提供关爱服务体系也有助于问题解决，但这也不能代替家庭的作用。留守儿童作为教育决策关注的不利人群，他们不只是在家庭经济上处于不利情境，还包括家庭不稳定带来的心理、安全感上的不利情境，是“各种不利结构的交织”。

归纳起来，上述分析揭示了我国作为一个大国，教育精准决策在区域与人口群体层面需要应对的两个变化特征：

一是教育决策对象精准程度的不断提高，除了有赖于层级细分之外，还需要把教育问题与经济社会发展情况关联或匹配，只有这样，才能在两个或多个维度的交叉中精准分析人口群体的利益诉求、区域的教育发展诉求；

二是教育决策对象精准化的必要性，在于我国是一个人口与疆域双重意义上的大国，并且经济社会转型发展对政府管理方式提出了转变的必然要求，政府承担着促进基本公共教育服务均等化与引导教育为经济社会发展提供更好服务的双重职责。政策决策的失误所造成的利益受损的群体，比例不大但数量不小。因此，合理决策对于社会稳定具有重要作用。

上述现象反映出了对教育决策对象精准化研究的重要性和迫切性。教育决策对象精准化的背后，是对决策过程中全面、全纳视野与能力的考量，是对决策过程中多维度、多变量及其关系提出的支持要求。因此，按照多个维度与变量进行统筹考虑，整合相关利益诉求，将能够为教育决策提供有力的支持。