【书 名】中国农村土地制度改革研究：思路、难点与制度建设
【作 者】宋志红 著
【出版者】中国人民大学出版社
【索书号】F321.1/3042(2)
【阅览室】花津校区社科阅览室三
作者简介
宋志红，国家行政学院法学教研部副教授，国家行政学院行政法研究中心副主任，民商法学博士。主要研究领域为民商法、物权法、土地法、信息法等。主要学术兼职有中国人民大学信息法研究中心副主任。
内容简介
本书围绕农村土地制度该如何改革这一话题分为八章展开。第一章和第二章是对我国农村土地制度改革总体问题的探讨，介绍中央新改革政策、梳理学术界对改革思路的主要争议，并在此基础上解读我国农村土地制度改革的三条底线，提出我国农村土地制度改革必须遵循的原则，以及当前改革的主要内容。第三章至第七章则属于农村土地制度改革分论，分章探讨集体土地所有权制度改革、农村土地承包经营制度改革、集体经营性建设用地制度改革、宅基地制度改革、征地制度改革这五大具体制度的改革，紧紧围绕争议问题、热点问题、难点问题、敏感问题探讨改革的方向以及具体制度的建设。第八章则在全书研究的基础上总结出贯穿和左右当前农村土地制度改革的三对主要矛盾，指出制度建设中必须处理好的三对关系，并提炼出我国农村土地制度改革的总体思路作为全书主要观点的总结。
中国农村土地制度改革五问(代前言)
中国土地制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，土地公有制是社会主义公有制最重要的体现，在中央部署的最新一轮农村土地制度改革中，“坚持土地公有制不动摇”被明确为改革的三条底线之一，从而再一次强调了中国的农村土地制度改革必须继续坚定不移地走中国特色社会主义道路。
改革开放、市场经济、法治早已为中国特色社会主义道路所涵括，中国农村土地制度的变革必须回应这些方面的需求。除此之外，在城镇化加快发展的这一大背景下，中国农村土地制度的安排必须有利于而不是阻碍城镇化的进程。但由于中国农村土地的身份属性以及土地制度和户籍、社会保障千丝万缕的联系，土地上承载了包括社会稳定、经济效率、社会公平等在内的多重价值目标，这使得改革过程中的利益格局和较量格外复杂，由此也使得农村土地制度改革成为一个见仁见智的问题，存在很多争议，例如，是否应该改革征地垄断模式？如何处理“征地公共利益限制”与“城市土地国有”之间的关系?如何完善征地补偿标准？农地转为建设用地的增值收益该如何分配？是否应该推行集体经营性建设用地入市？是否应该允许宅基地使用权对外流转？如何理解和落实“长久不变”？土地承包经营权是否应当设定期限？如何理解并贯彻落实农村土地“三权分置”？集体土地所有权制度应该如何完善？如何处理好城镇化过程中农业人口向非农就业转移与农村土地的身份属性之间的关系？土地股份合作社的股权应该如何配置、如何调整、如何流转？等等。关于如何解决这些问题，存在很多不同的甚至完全相反的看法，虽然有具体制度设计方面的差异，但目前更多地体现为价值取向与改革路径的不同，尤其是对如下5个基本问题的不同回答，将导致对农村土地制度改革思路、路径和制度设计完全不同的看法。
1.如何取舍和兼顾土地的财产功能和社会保障功能?
中国农村土地同时承担了财产功能和社会保障功能。农村土地承担农民的社会保障功能是中国农村土地制度的历史和现状，而且长期以来对这一功能的重视明显超过对财产功能的重视。在计划经济时代，这-安排的矛盾并不突出，但在市场经济条件下，土地的社会保障功能经常会阻碍其财产功能的发挥。随着市场经济的推进、城镇土地价值的释放，农村土地的市场价值日益凸显，无论是农民还是社会各界，客观上都存在实现农村土地的市场价值的需求，这-价值的实现必然要求土地作为一种生产要素参与市场配置。但与此同时，土地财产功能(或者说生产要素功能)的发挥受到了其承载的社会保障功能的限制，土地的社会保障功能要求其具有专属性，专属十被保障的主体，这必然与财严功能所要求的币场配置相冲突。未来的改革走向到底是应该强化土地的社会保障功能还是应该强化其财产功能？从近年来中央文件的表述来看，对土地财产功能的重视程度逐步提高，但国家也反复强调土地的社会保障功能，并且在具体的制度设计上仍然将社会保障功能放在第一位。
不难看出，无论是现行土地制度安排中的诸多矛盾之处，还是近些年改革政策的“徘徊”与“暖昧”之处，其背后都体现了土地的财产功能与社会保障功能的博弈。
而学者们关于诸多改革事项的争议，在很大程度上也归结于对土地所承担的两大功能的不同偏好。土地的财产功能和社会保障功能博弈的背后，也是效率价值和稳定价值的博弈。以土地承包经营制度为例，“增人不增地、减人不减地”是出于保护财产权和提升经济效率的考量，而“生增死减”的不断调地的需求则是出于公平和土地保障的考量;在对待土地承包经营权的流转上，一方面允许土地承包经营权流转有利于强化农户的土地承包经营权的权能并提升经济效率，另-方面又对土地承包经营权的流转作出诸多限制以便确保其社会保障功能的发挥和农村社会的稳定。“三权分置”改革则试图通过“稳定承包权”和“放活经营权”来兼顾承包地的保障功能和财产功能，但在权利总量不变的情形下仅仅通过这种权利的细分能够在多大程度上实现这一目标，仍有待研究。再以宅基地使用权的流转为例，主张将其流转限制在本集体内部是为了充分发挥其居住保障功能并维护农村社会稳定，主张放开其对外流转(向本集体之外的主体流转)则是出于保障衣民的财产权和提升经济效率的理由。
土地的财产功能和社会保障功能能够兼顾当然更好，但很多时候，鱼与熊掌不可兼得，尤其是随着改革的深入推进，二者的矛盾会进-步加剧。改革政策的制定是社会各方力量博弈的结果，由于在当前阶段“鱼”的偏好者和“熊掌”的偏好者谁都不能说服谁、谁都不能绝对打败谁，体现到近些年来的改革政策上就是有时候给点“鱼”，有时候给点“熊掌”，好处是暂时维持了平衡状态，坏处则是“鱼”和“熊掌”的偏好者都不满意，也没有办法从根本上解决问题。在下一步的改革中，如何处理好土地承载的财产功能和社会保障功能之间的关系，是在确定改革方向、改革模式、改革力度和改革进度时必须回答的问题。
与土地的财产功能和社会保障功能如何取舍与兼顾密切相关的另外两个问题是，如何看待和对待我国农村土地承担的社会保障功能。
